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精准扶贫下的金融支持研究
——以四川甘孜藏区为例
2018-1-2  罗 成

     一、甘孜藏区基本情况
    甘孜藏区位于四川省西部,青藏高原东南缘,与西藏、青海、云南等省相邻,总面积 15.26 万平方公里,该区总人口 116.49 万人(2016 年统计),辖 18 个县(市)、325 个乡(镇)、2679 个行政村。全州平均海拔 3500 米,境内无高速公路、铁路,目前尚有 111 个乡(镇)不通油路,446 个行政村不通公路,2598 个村不通网络。甘孜州聚民族地区、革命老区、贫困地区、生态脆弱区于一体,18个县(市)中,有 5 个国家级贫困县,13 个省级贫困县,是全省唯一的县县都是贫困县,乡乡都有贫困村,村村都有贫困户的地区。“2016 年,地区生产总值 232.8 亿元;农村居民人均可支配收入9451 元”[1],仅相当于全省平均水平的 80%左右,两项指标均居全省最后一位。总人口 116.49 万人,其中,贫困人口 4.8 万户左右,19 万人左右,占全部人口的 16%左右;贫困发生率达 21%左右,较全省平均水平高出 10 个百分点左右。
    四川甘孜藏区是四川省 88 个县集中连区扶贫地区之一,又是“老、少、边、穷”地区。“2016年全州一般预算收入 32.26 亿元,全州一般公共预算支出 300.1 亿元”[2],根本无法满足正常支岀,大部分开支主要依托中央财政转移支付和四川省财政补贴。
    二、金融支持精准扶贫实践与成效
    (一)以扶贫攻坚为统揽,全力保障“六大战略”实施。理清财政扶贫思路。加强协作,财政金融互动不断深入。
    “发挥财政资金杠杆作用、完善资产收益扶贫模式、确保扶贫资金安全绩效,实现三个确保(确保地方财政专项扶贫资金增长不低于农业投入的增幅,行业扶贫投向贫困村的项目资金原则上不低于 60%)。”[2]一是促进扶贫小额信贷分险基金全覆盖。出台《甘孜州精准扶贫财政金融互动实施方案》,利用现场推动、一对一磋商、专项通报等方式,督促各县尽快落实相关政策、健全工作机制。截至 2016 年 9 月末,已筹集扶贫小额信贷分险基金 1.06 亿元,到位 7552 万元。二是落实贴息机制,切实降低贫困户融资成本。18 个县全部建立扶贫小额信贷贴息机制,给予贫困户不高于 5%的财政贴息,金融机构扶贫小额信贷执行同期限基准利率,使贫困户享受到无息贷款优惠。三是开展现场督查,确保财政金融互动实效。联合州政府金融办,组成督查工作组,对 18 个县政府及金融机构就分险基金设立、贫困户信用信息采集评价、扶贫小额信贷推进情况、扶贫示范基地建设情况等内容开展现场督查,推动各项工作部署尽快落地。
    (二)以需求对接为抓手,强力推动各项精准扶贫贷款发放。
    由州级有关部门按职责权限,全面梳理贫困户就业企业、推动贫困增收项目的资金需求,人民银行组织金融机构进行逐项甄别和筛选,重点聚焦基础设施和基本公共服务项目、产业发展、易地扶贫搬迁、扶贫小额信贷等 4 个方面,推动金融精准扶贫向纵深推进。截至 2016 年 9 月末,签订银政合作备忘录和战略合作协议 330 亿元;签订贷款合作协议、贷款授信和贷款合同 25.41 亿元;涉农贷款余额达到 237.23 亿元,其中,农户贷款 34.25 亿元;对接和培育新型农业经营主体58家,发放贷款1.55亿元。
    (三)创新扶贫新模式,推动扶贫小额信贷业务全覆盖。
    推动各县开展“扶贫再贷款+扶贫小额信贷”金融精准扶贫到村试点;实施扶贫小额信贷“分片包干”,制定分机构、分县的年度发放计划。涉农金融机构不断创新金融产品,推出了以“农户联保贷款”“助力贷”“展业通”等为代表的扶贫小额信贷专项产品;不断优化评级授信指标、简化扶贫小额信贷放贷流程;探索“合作社+贫困户”“景区+贫困户”等扶贫小额信贷运用模式。截至 2016 年9 月末,已发放建档立卡贫困户贷款 4817 笔,1.43亿元,实现了 18 县全覆盖。
    (四)强化货币政策工具运用,促进金融资源向藏区倾斜。
    不断强化扶贫再贷款对扶贫小额信贷和产业发展的引导作用,引导低成本资金投入扶贫开发领域,调动金融机构参与扶贫的积极性。大力推广“扶贫再贷款+产业带动贷款”精准扶贫到扶贫主体,由扶贫主体带动贫困户模式,出台《金融助推脱贫攻坚示范基地实施方案》,开展扶贫再贷款支持创业扶贫示范村、旅游扶贫示范村、脱贫攻坚示范基地等创建,引导金融机构培育和满足脱贫作用明显的企业和新型农业经营主体融资需求。已发放扶贫再贷款 5.1 亿元,其中 3.5 亿元用于支持产业带动扶贫模式,建立央行扶贫再贷款助推脱贫攻坚示范基地,提升扶贫再贷款品牌效应。截至 2016 年 9月末,成功创建扶贫再贷款+农业产业化示范基地 1 个,扶贫再贷款+旅游示范基地 2 个,扶贫再贷款+小额信贷示范基地 18 个。示范基地累计获得信贷资金近 2 亿元,辐射近 40 个行政村、覆盖 2 万余人。
    (五)持续拓展金融定点扶贫示范点建设。
    认真落实金融定点扶贫工作,以富民产业、特色产业为依托,对金融定点扶贫村实行金融特色化扶贫,打造了一批扶贫示范村。以特色产业培育为信贷支持重点,创建金融扶贫示范点,以“一行一业,一行一策”的普惠金融扶贫方式,发挥金融扶贫合力,展现各机构金融扶贫开发特色和示范作用。
    (六)推进农业保险服务,增强农业保险保障力。
    保险机构积极创新保险产品,陆续推出了以森林、青稞、耗牛、藏羊等政策性农业保险为代表的特色保险产品。截至 2016 年 9 月末,森林承保面积达 9000 万亩,实现县域全覆盖;以青稞、玉米、马铃薯为主的特色种植业承保面积 20.69 万亩;以牦牛、生猪、能繁母猪为主的特色养殖业承保头数超过 6 万头。
    (七)推进服务体系建设,提升普惠金融覆盖面。
    积极开展“支付惠农示范工程”建设,创建助农取款优质服务示范点、农村金融综合服务示范站、支付惠农示范行(社)、银行卡刷卡无障碍示范街区。截至 2016 年 9 月末,累计发展银行卡助农取款服务点 2389 个、自助设备 8540 台,覆盖273 个乡镇、1877 个行政村,为农户节约取现成本2000 余万元。
    三、金融支持精准扶贫面临的主要困难和问题
    (一)金融扶贫难度大、风险高。
    一是客观条件制约。州内小农经济占主导地位,市场经济不发达,缺乏竞争和自我发展意识,资本积累困难,可持续发展后劲不足。且扶贫服务对象差异大,贫困人口多分散居住在高山峡谷地带,语言及生活习惯差异大,村社间距离较远,部分村尚未通公路,金融供给实现困难。二是脱贫能力欠缺。部分贫困户脱贫意愿不强。因自然环境差、资源匮乏,部分贫困户缺乏科技知识和市场经济意识,文化素质低、年龄大、生产能力偏弱,这部分贫困户缺乏脱贫致富思路、门路,导致“等、靠、要”的依赖思想严重。三是信用环境较差。部分贫困户将贷款视为政府补助资金,到期不愿归还。相关部门对治理逃废债务的措施不够得力,如,牧民定居贷款和大车贷款逾期尚未归还,群众中存在“扶贫贷款最终会由国家进行豁免”的思想,部分乡镇甚至出现整村拖欠贷款现象。
    (二)产业支撑不足,信贷投入着力点不多。
    一是集体经济发展滞后、产业发展困难。受区域经济、地理位置、交通条件、产业发展水平等因素制约,我州集体经济组织建设、管理还跟不上经济社会发展需求,达不到金融支持的基本要求。二是市场发育滞后。受区位、市场等因素影响,农村生产要素市场发展滞后,市场主体缺乏,特色优势产业培育发展薄弱,脱贫带动效应强的现代农业、服务业发育落后,土地承包经营权、林权等无法有效交易和流转,资产评估难、流转难、变现难,抑制了金融资源的介入、金融产品的拓展。三是项目短缺、发展能力影响小额贷款发放。贫困户缺乏较好的脱贫项目,产业、能人大户对贫困户的带动作用较弱,依靠自身发展壮大的根基不牢,承贷银行难以找到较好的项目进行支持。
    (三)金融创新能力有限,缺乏有效促进精准扶贫的金融产品和服务方式。
    目前,辖内开展精准扶贫的机构主要是农行、农村信用社和邮政储蓄银行。三家机构在经营理念、市场定位、产品定价等方面同质化严重,受网点机构少、专业性人才缺乏等因素影响,仅有吸纳性创新,无能力因地制宜地开发针对地方和民族特色、能够有效促进藏区扶贫开发的信贷产品和服务方式,金融精准扶贫后续乏力。
    (四)认识不到位,推进合力不足。
    调查发现,部分贫困户、村委干部和乡镇班子成员对精准扶贫金融服务工作的重要意义认识不到位,扶贫部门与金融机构及贫困户的协调不够。工作联动机制尚未完全建立,相关责任单位工作任务落实不到位,金融助推精准扶贫工作合力尚未得以有效发挥,一定程度存在“为了发放贷款而贷款”的问题,未能与精准扶贫、对口帮扶等项目资金及优惠政策形成整合打捆。部分金融机构对贫困户的还贷能力存在顾虑,对扶贫小额信贷业务心存悲观,造成工作推进缓慢。
    (五)贫困户信用信息失真,精准支持存在困难。
    部分县未成立村一级的风控小组和乡镇信用审核小组,贫困户信用信息采集仅仅依靠金融机构,而金融机构基层信贷人员严重不足,且精通藏汉双语人员有限,短期内难以全面采集全部贫困户信用基础信息,目前,仅采集了 32.8%的贫困户信用信息。加之部分风控小组及信用审核小组业务素质不高、责任心不强,致使贫困户信用信息存在不真实、不完整、不客观的情况。如,部分乡、村贫困户全五星评级,信用信息数据失真,金融机构难于准确判断贫困户信用状况,授信额度难以确定,影响扶贫小额信贷的投放进度。
    四、相关对策
    (一)加强部门协调,合力推进金融精准扶贫。
    全面发挥人民银行在金融扶贫工作中的牵头作用,主动沟通协调,形成工作合力。加强对金融精准扶贫工作的指导,推进金融精准扶贫保障体系建设,督促金融扶贫相关政策措施的落实。组织开展金融精准扶贫开发相关问题的调查研究,不断探索藏区金融扶贫新模式。充分发挥政府主导作用,加强部门分工协作,引导好各方资金参与扶贫。按照政策性、商业性等各类金融机构的不同职能定位,推动建立各有侧重、相互协作的扶贫开发金融服务机制。
    (二)加大扶贫产业培育力度。
    加强政策宣传和协调沟通,促成各级政府领导及相关部门重视和加强扶贫产业培育,制定并落实科学的产业发展规划,真正做到“因地制宜”和“长短结合”。培育新型农业经营主体,通过流转土地、吸纳务工、入股分红以及提供技术、销售支持等方式,增强贫困户产业发展信心,带动其脱贫致富。
    (三)加快金融产品和服务方式创新,拓宽贫困地区融资渠道。
    鼓励和支持金融机构从贫困地区的实际出发,针对贫困群众多元化需求,探索推广金融帮扶有效模式,扩大贷款抵质押范围、丰富担保模式。引导金融机构创新组织、产品和服务,探索开发适合县域特点的信贷产品和服务模式。落实新型农业经营主体主办行制度,对重点新型农业经营主体开展“一对一”服务,建立“四个一批”新型农业经营主体数据库,对新型农业经营主体提供阶梯式、层次化金融服务。在条件许可的县域推行金融服务联络员制度,负责组织资金,营销、管理小额贷款,协助农牧民办理其它业务,真正让金融助推脱贫攻坚工作落实到最后一公里。
    (四)加强激励和担保补偿机制建设,增强金融扶贫开发主动性。
    一是督促新增存款一定比例用于当地激励政策、小微企业以及涉农贷款增量奖励政策、贫困户贷款奖补政策的落实。二是进一步强化政府增信机制建设,形成稳定的分险基金补充机制。三是加强与各类担保公司、保险公司协同合作,建立全方位、多层次的风险防范补偿机制,以推动银行业金融机构创新信贷产品和服务方式,促进信贷投放。
    (五)打造良好的信用环境。
    依托农村信用信息辅助系统, 推动贫困户信用信息征集与评价,指导各金融机构按要求、按标准积极开展信用评定工作,进一步提升贫困户信用评定率。协调配合相关部门以村级信用体系建设为重点,全面开展贫困地区信用体系建设,建立新型农村经营主体信用档案,健全信用评价体系,持续优化地区金融生态环境。落实守信激励机制,对失信企业和个人开展协同监管和联合惩戒,加大牧民定居贷款和其他不良贷款清收力度,严厉打击逃废债行为,推动形成诚信为本、诚信为重的良好社会风尚,让扶贫小额信贷“放得出、用得好、收得回”,既带动贫困户增收致富又让贫困户“养成好习惯、形成好风气”。
    (六)加强政策宣传培训。
    借助报刊、电视、网络、刻发光盘、远程培训等多种途径和渠道,开展形式多样、简明扼要、喜闻乐见、浅显易懂的宣传活动,宣讲扶贫再贷款、扶贫小额信贷等政策,让基层干部特别是换届后新到任干部充分认识金融精准扶贫的重要性,熟悉金融扶贫政策。通过宣传栏、宣传手册、集中宣讲等方式,加强金融精准扶贫政策的宣传,促进贫困户解放思想,增强机遇意识,熟悉了解政策,正确运用政策,抢抓机遇发展产业项目,力争如期脱贫奔康。
    作者简介:罗成(1965—),男,四川渠县人,四川民族学院经济系管理系经济学教授,研究方向:经济类的教学工作和研究。
    参考文献:
    [1]2017 年甘孜州十二届人大一次会议《政府工作报告》, 2017,1.
    [2]2017 年甘孜州十二届人大一次会议《关于 2016年财政预算执行报告》,中国人民银行甘孜州中心支行,2017,1.
   

   来源:《牡丹江大学学报》2017 年 11 月

网站编辑:贾玲   


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