习近平总书记指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”新中国成立以来，我国已编制并实施了14个五年规划（计划）。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，五年规划已从计划经济条件下单纯指令性计划逐步演变为市场经济条件下国家推动经济社会发展的战略性、宏观性、政策性的指导性规划，成为阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范经营主体行为的发展纲领。深刻理解五年规划在凝聚发展共识、引领发展方向、优化资源配置、推动全面协调可持续发展等方面的深层次作用机制，对于有效发挥国家发展规划的战略导向作用，彰显中国特色社会主义的制度优势，具有十分重要的意义。
共识机制：推动形成具有广泛共识度的方案和目标，增强各类主体参与规划实施的行动自觉
习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，充分吸收干部群众在实践中创造的新鲜经验，注重目标任务和政策举措的系统性整体性协同性”。共识机制是通过制度化、程序化的安排，以规划基本思路、中央规划建议和规划纲要的编制起草为平台，包括党政部门、专家学者、企业、社会组织、公众在内的多方主体有序参与议题设置、目标设定、方案设计等阶段和环节，推动达成具有广泛共识度的方案和目标。其中包括客观把握规划对象本质特征的科学共识、反映各方面诉求和决策层意志的政治共识以及体现全社会普遍意愿的社会共识。
科学共识。习近平总书记指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”规划的编制必须尊重自然规律、经济规律和社会规律，客观把握规划对象的本质特征。科学共识是指在规划牵头部门推动下，围绕未来发展环境、战略思路、主要目标、重大任务、政策举措等组织专门力量开展研究、召集专家座谈会，通过对研究成果和专家意见的梳理和学习，对重大问题的本质、解决问题的思路等从科学认知的角度形成共识，为研判国内外形势、明确发展思路、提出发展目标、确立重点任务和优化资源配置等提供支撑。比如，为编制好“十四五”规划，国家发展改革委从2018年起通过公开遴选、定向委托、合作研究等方式，组织高端智库、科研院所和企业开展了200多项重大课题研究，形成了近300份、500多万字的研究报告，为规划编制提供了有力支撑。除专门机构参与规划研究外，党政部门也会根据需要针对重大问题开展研究。在“十五五”规划建议起草中，根据党中央部署，部分中央和国家机关开展了35项重点课题研究。此外，经国务院批准，国家发展改革委自2005年起组建了国家发展规划专家委员会，为国家五年规划编制进行咨询论证、提供专业意见，以提高规划编制的科学性。
政治共识。五年规划涉及不同利益主体，既有能影响规划目标实现的部门和机构，又有被规划目标实现所影响的群体，让各类主体以适当形式参与规划制定过程，对于提高规划质量十分重要。政治共识是指在党中央领导下，以中央规划建议文件起草为主要平台，调动政府部门、社会各界等参与，就未来发展目标、发展理念、发展主线、发展战略等逐步统一思想、凝聚共识。习近平总书记高度重视五年规划编制工作，自“十三五”以来亲自担任中央规划建议文件起草组组长，亲自谋划、亲自部署、亲自推动国家发展规划工作。中央规划建议起草过程中，起草组通过调研、座谈会等方式了解社会各方面的诉求、意见和建议，努力将顶层设计、地方需求、社会期盼、群众智慧、专家意见和基层经验更好融合。
以《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）为例。2025年1月，党中央发出《关于对党的二十届四中全会研究“十五五”规划建议征求意见的通知》，在党内外一定范围征求意见，这本身也是一个规划议题的设置过程。《建议》稿还下发党内一定范围征求意见，专门听取了各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表意见。《建议》稿起草期间，中央政治局常委会召开3次会议、中央政治局召开2次会议进行审议、修改。经过多次的民主集中过程，形成了党中央关于未来五年发展的战略谋划和主张，成为编制规划纲要的基本遵循。此外，规划编制涉及各部门各地区的资源配置和发展格局，在起草过程中也通过到地方调研，召开部分省区市以及经济界、科技界、基层代表座谈会等形式，充分征求各部门各地区的意见、平衡好各方面的发展诉求，推动在目标指标分解、重大工程项目、重大任务和政策举措等规划实施层面达成共识。各部门各地区对规划的共识度越高，参与规划落实的主动性和积极性就会越强，规划实施效果就会更佳。
社会共识。习近平总书记指出：“五年规划编制涉及经济社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，需要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式建言献策。”社会共识是指在规划编制过程中，通过各种方式听取经营主体、社会主体和公众的意见、建议和诉求，在汲取人民智慧的同时增进社会各界对规划的理解，使五年规划真正成为全社会的发展共识。在“十四五”规划编制工作中，习近平总书记主持召开企业家、科学家、经济社会领域专家等7场座谈会，听取对制定“十四五”规划的意见和建议并发表重要讲话。2025年5月至6月，“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动，累计收到群众有效建言超过300万条，为“十五五”规划编制提供有益参考。习近平总书记高度重视网民意见建议并专门作出重要指示，要求有关部门认真研究吸纳。经梳理摘编，从网民建言献策中形成27个方面具有建设性、代表性的意见建议1500余条。这实际上也是向社会传递规划的重要思路和目标，不断加深社会理解、凝聚社会共识的过程。经过全国人民代表大会审议通过的规划纲要，从法理上也属于全社会形成的共识，是全体人民共同的行动纲领。
科学共识解决认识论的问题，是形成政治共识和社会共识的基础。政治共识统筹各方面利益诉求、凝聚最大公约数，是形成社会共识的前提。五年规划的共识机制有助于实现政府内部不同层级、不同部门之间以及政府、市场和社会之间的目标协同，增强各类主体对规划的认同感，进而转化为支持、参与和推动规划实施的行动自觉，把五年规划对经济社会发展的引领作用最大限度地发挥出来。
引导机制：明确各类主体行为和市场资源配置方向，把各类主体行为协同统一到国家战略目标上来
习近平总书记在谈到五年规划时指出：“这实际上是中国的一个特色。我们在调查研究的基础上，提出充分尊重民意并且符合实际的全面系统的规划，并且有超强的执行力来落实这些规划。”引导机制是指通过阐明国家战略意图、发展思路和任务举措，明确政府部门工作重点和公共资源配置领域，引导经营主体行为和市场资源配置方向，调动广大人民群众的积极性，实现各类主体之间的行为协同并将其统一到国家战略目标上，推动形成落实五年规划的强大合力。
面向全社会提供公共知识，引导社会预期。变化是永恒的，并且常常蕴藏机遇。要想在未来的竞争中把握先机，就需要准确识变、科学应变、主动求变，顺势而为、乘势而上。五年规划是分析国家发展环境、描绘国家发展蓝图、引领国家发展方向的战略性、纲领性文件，既要研判未来国内国际发展形势，也要阐明规划期内发展思路、基本原则、主要目标、重点任务等。
五年规划关于规划期内发展阶段、内外部环境、发展思路和远景目标的阐述，是立足国家全局进行综合研究、反复分析而形成的具有共识性的战略判断，也是面向全社会提供的公共知识，可以帮助各类主体更好地把握和应对未来的机遇和挑战。五年规划出台后，宏观经济部门可根据对未来发展形势的研判，通过税收、财政等手段平衡经济总量、调节经济结构，促进经济平稳发展；各部门各地区可在国家规划的指引下，找准未来自身发展定位，形成自身发展“小逻辑”和国家发展“大逻辑”的契合。
建立政府内部引导机制，提升规划实施的协同性和整体效能。习近平总书记指出：“要把抓落实摆在突出位置，制定具体方案，明确责任分工，防止任务落空，坚决克服‘规划规划、墙上挂挂’，‘规划是一套、做起来是另一套’的现象。”建立五年规划的政府内部引导机制，目的在于明确政府工作重点，并通过建立目标约束、任务分解、考核问责等实施机制，辅之以投资、项目、财税、土地等配套政策，推动公共服务、民生保障、生态环境等市场失灵领域的发展，兑现政府对公众的承诺。
根据五年规划制定的年度计划、专项规划和区域规划，将规划任务和主要目标分解到各年度、各领域、各地区，引导各地区各部门将政策和行动统一到规划目标上来，确保发展目标尤其是约束性指标的实现。比如，“十四五”规划的约束性指标主要集中在民生福祉、节能减排、资源环境和安全保障等领域，要求各级政府合理配置公共资源、引导调控社会资源，确保如期完成。“十四五”时期，国家还针对科技创新、数字经济、绿色生态、民生保障等领域制定实施了一批重点专项规划，对于促进关键领域发展、破解重点难点问题、推动规划落地实施发挥了重要作用。
习近平总书记强调：“完善规划实施中的动态监测、中期评估、总结评估机制，提高规划执行力和落实力。”经过不断探索，我国逐步形成了较为完善的规划实施监测评估机制，扭转了一段时期以来存在的“重编制、轻实施和评估”现象，进一步强化了规划权威性和严肃性。“十四五”规划从落实规划实施责任、加强规划实施监测评估、强化政策协同保障等方面作出了制度性安排，强调建立健全规划实施监测评估、政策保障、考核监督机制，要求将规划实施情况纳入各有关部门、地方领导班子和干部评价体系。党的二十届四中全会《建议》明确提出：“强化规划实施监测评估和监督，健全政策协调和工作协同机制，确保党中央决策部署落到实处。”
建立市场引导机制，减少政府和市场之间的信息不对称。社会主义市场经济条件下的五年规划，通过发送政策信号引导和规范市场上各类主体行为。市场引导机制是通过阐明国家战略意图，增进经营主体对国家发展方向、战略目标和重点任务的认识，引导市场资源向国家战略指明的方向配置，同时通过完善法律法规和制度体系来规范经营主体行为、引导市场发展方向，实现政府和市场之间的协同，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。
通过释放发展信号引导经营主体投资行为。五年规划蕴含着国家发展的战略方向、目标、重大任务和工程，再加上巨大的公共资源投入和公共政策支持，本身就会产生海量的市场机会。经营主体基于自身商业逻辑，从中识别出有利于自身的市场机会并作出相应的投资安排，从而将投资经营行为统一到国家战略方向上来，在实现自身商业利益的同时推动实现国家整体利益。比如，“十四五”规划明确提出了力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标，带动了新能源、碳交易、循环经济等领域的巨大商机，涉及光伏、风电、储能、碳减排技术、碳监测设备、动力电池回收等多个细分赛道。市场上单个经营主体并不能科学全面地预见国民经济总供给和总需求的平衡状况，难以作出长期性判断，因而需要政府通过整体性知识对供需状况进行判断，从而引导经营主体配置资源的方向。从这个意义上讲，规划所释放的市场和产业政策信号就显得尤其重要。
通过释放政策调整信号规范经营主体行为。五年规划针对市场体系中不同阶段存在的突出问题和矛盾，就完善法律法规、监管体系等作出部署，为具体的立法、政策制定提供指南。以互联网平台监管为例，“十三五”规划提出了“强化互联网交易监管”，“十四五”规划明确了“依法依规加强互联网平台经济监管”，党的二十届四中全会《建议》进一步提出“完善监管，推动平台经济创新和健康发展”。随着各界对于互联网平台经济认识的深化，加强平台监管的呼声越来越强烈，规划必须对此作出回应，就相关法律法规和政策体系的完善作出部署，以营造良好的平台经济生态，这对互联网平台而言就是强烈的政策信号。
建立社会引导机制，增强全社会凝聚力和协同性。习近平总书记指出：“好的方针政策和发展规划都应该顺应人民意愿、符合人民所思所盼，从群众中来、到群众中去。”五年规划既是全国各族人民共同的行动纲领，也是个体谋划自身发展的基石。规划的社会引导机制在于通过面向全社会阐明国家战略意图，让公众了解国家发展的目标和方向，引导公众实现个体行为与国家发展方向的协同，努力形成全社会参与规划实施的强大合力。规划建议和纲要通过多种渠道发布和宣传，让社会公众了解当前国家所处历史方位，看到国家发展方向和目标，从而鼓舞社会信心和士气，增强个体自豪感和归属感。规划也会阐释未来五年教育、医疗、就业、养老、社保等各项民生事业的任务和目标，这实际上是面向社会公众的庄严承诺，有利于增强公众的获得感、幸福感、安全感。五年规划擘画了国家发展的蓝图和方向，有利于个体从中寻找自身发展机遇，引导个体将行动统一到国家战略方向上来，既更好地成就自身事业，又为国家发展贡献力量。
平衡机制：处理好几对重要关系，增强发展的协调性和可持续性
中华文化崇尚“和”，强调系统性思维和整体性谋划，注重“协调”“平衡”“和谐”，这也是我国国家治理的重要方法论。习近平总书记指出：“在中国当领导人，必须在把情况搞清楚的基础上，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局”。五年规划的一个重要特征就是全面性和综合性，着眼于处理好政府与市场、国内与国际、短期与长期、经济发展与空间发展、整体与局部等重要关系，增强发展的协调性和可持续性。
平衡好政府与市场的关系。习近平总书记指出：“中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”市场配置资源是最有效率的方式，但市场不是万能的，本身也会失灵，而且还存在着自发性、盲目性、短期性的一面，这就需要更好发挥政府作用。我国的五年规划，是有效市场和有为政府相结合的重要手段，以解决市场失灵，促进社会公平正义，推动经济长期稳定发展。
五年规划通过构建高标准市场体系，为市场发挥作用创造公平的竞争环境和优质的运营环境，以有效市场提升全社会资源配置效率；同时推动转变政府职能、完善宏观经济治理体系，以有为政府弥补市场短板和缺陷，促进经济高质量发展。五年规划明确了规划实施中的政府与市场关系，预期性指标及产业发展、结构调整等任务主要依靠发挥市场作用来实现，而政府的主要责任在于确保约束性指标、重大工程项目以及公共服务、生态环保、安全保障等任务的如期实现。中国式现代化取得的辉煌成就充分说明，五年规划作为社会主义市场经济体制中的一项重要制度创新，在处理政府与市场关系方面发挥了关键作用。它不仅有助于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发经营主体的活力和创造力，还能够推动政府更好发挥作用，有效防范宏观层面的失衡，避免市场的自发性和盲目性。
平衡好国内与国际的关系。经济全球化使世界各国命运更加紧密地联系在一起，形成了你中有我、我中有你的命运共同体。习近平总书记强调：“领导干部要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。”五年规划的制定，不仅要立足国内，还要放眼世界，既要深刻把握国际形势变化，也要研判中国未来发展战略对全球的影响。面对世界百年未有之大变局，“十四五”规划提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，就是要既发挥我国超大规模市场优势和超强供给能力优势，增强国家发展的内生动力，又发挥好中国的“世界工厂”和“世界市场”作用，从供需两端更好融入全球发展格局，使中国持续成为世界经济的稳定器和动力源。党的二十届四中全会《建议》明确提出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”，就是要以开放促改革、促发展，与世界各国共享机遇、共同发展，以中国战略的稳定性、推动发展的确定性和扩大开放的坚定性，为动荡不安的世界注入更多信心和正能量。
平衡好短期与长期的关系。习近平总书记十分重视科学把握当前与长远的辩证关系，强调“既要狠抓当前，又要着眼长远”。作为社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，每个五年规划都是在分阶段落实国家发展战略，锚定长远战略目标提出未来五年发展目标，指引政府、市场、社会和公众朝着长远目标不断前进。习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”从1953年开始，我国已经编制实施了十四个五年规划（计划），接力落实社会主义现代化建设的长远战略目标。当前，我国正奋进在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，“十四五”至“十六五”三个五年规划锚定的就是到2035年基本实现社会主义现代化的目标，然后再用“十七五”至“十九五”三个五年规划达成到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国的目标。五年规划密切衔接和落实更长期的现代化战略安排，有利于保持政策的稳定性和连续性，确保一任接着一任干，使国家发展朝着既定目标和方向前进，一张蓝图绘到底。
处理好发展与保护的关系也是平衡好短期与长期关系的一个重要体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握生态文明建设规律，创造性提出一系列科学论断，为处理好发展与保护的关系提供了根本遵循。习近平总书记指出：“生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系。只有把绿色发展的底色铺好，才会有今后发展的高歌猛进。”“十四五”规划提出“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”，专篇部署绿色发展。党的二十届四中全会《建议》提出“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”。这些都是统筹高质量发展与高水平保护的科学部署。
平衡好经济发展与空间发展的关系。我国地域辽阔、资源禀赋分布不均，各地基础条件和发展水平存在明显差别，使得区域发展不平衡、不充分的问题长期存在。一些地区较快的经济增长也给资源环境、公共服务、基础设施带来巨大压力，导致产业的过度集聚和空间失衡。五年规划平衡经济发展和空间发展，促进经济发展与资源环境、公共服务、基础设施等相互协调。随着时间的推移，适应发展的需要，五年规划的内容从以经济领域为主逐渐拓展到了经济、社会、文化、生态等多个重要领域，规划的空间属性也在不断强化，逐渐成为国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局。“十一五”规划提出“推进形成主体功能区”，就是要求根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，实现开发活动与国土空间的平衡。习近平总书记指出：“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”完善和落实主体功能区战略，一方面要立足各区域环境承载力与经济社会禀赋，发挥比较优势，开展差异化开发，实现区域经济政策的精准化；另一方面要增强城市群、中心城市等区域经济与人口承载力，形成大中小城市协调发展格局。
实现区域协调发展，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系、实现高质量发展的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域发展战略，深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，推动形成各地区分工合理、优势互补、协调发展的区域发展新格局。党的二十届四中全会《建议》进一步提出：“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，这为优化区域经济布局、促进区域协调发展提供了重要遵循。
平衡好整体与局部的关系。国家发展是由经济社会各环节、各层面、各领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体，越来越呈现出综合性、系统性、复杂性。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，就集中体现了对系统观、整体观的坚持。“五位”既是一体，也相互作用，平衡好了相互促进，平衡不好此消彼长。当然，平衡并不是平均，不是不分主次。抓住主要矛盾是平衡好整体与局部的关键着力点，也是推进中心工作、带动全局发展的重中之重。作为一个发展中大国，我国发展面临着许多矛盾，客观上也需要抓住主要矛盾，同时平衡好其他矛盾。五年规划运用系统观念，全面考量和协调国家发展的方方面面，在整体发展和局部发展、全面推进与重点突破中寻求动态最优平衡。比如，“十三五”规划、“十四五”规划都把创新驱动发展作为首位的重点任务进行部署，都体现了在科技革命与大国博弈相互交织的形势下，我们对现代化建设中具有牵引性的重大问题的聚焦。新中国规划史上的每个五年规划，都是在努力解决我国各个发展时期面临的主要矛盾，力图以重点突破带动整体跃升，实现“举一纲而万目张，解一卷而众篇明”。
中国不是全世界第一个编制五年规划的国家，却是唯一将五年规划坚持下来并且成功实现了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹的国家。五年规划的发展历程，是共识机制、引导机制和平衡机制不断演进并日趋成熟的过程，促进了政府职能转变，推动了社会主义市场经济体制的不断健全完善，形成了政府、市场、社会、公众推动国家发展的强大合力。以五年规划为代表的中国实践，既能够为发展中国家解决政府职能定位不清晰、市场体系不健全等问题提供方案，又能为发达国家解决市场失灵和政府失灵等问题提供思路。探索没有止境，五年规划的作用机制将随着社会主义市场经济体制的完善而不断完善，成为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度创新，并为处理好市场经济条件下的政府与市场关系不断贡献中国智慧和中国方案。
作者简介：杨永恒，清华大学中国发展规划研究院院长