经济学社会学 理论研究

中国残疾儿童社会福利:发展、路径与反思

沈华

2019-03-07 07:06

乔庆梅
《社会保障评论》2018年第3期

一、问题的提出

  近年来,我国残疾人事业进入了快速发展时期,尤其是第二次全国残疾人抽样调查以来,作为其中重要内容的残疾儿童福利有了质的飞跃。另一方面,我国残疾儿童数量庞大,现有福利供给远未能满足现实需求。根据中国残疾人联合会发布的《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第2号)》,截止到2006年底,我国全国残疾人口8296万,其中0—14岁的残疾儿童387万人,占残疾人口总数的4.66%(其中0—5岁残疾儿童占1.7%,6—14岁残疾儿童占2.96%);0—17岁残疾儿童504.4万人,占残疾人口总量的6.08%。①而根据中国残联的估算,到2010年底,我国残疾人口8502万,如果按照同样的比例推算,那么,到2010年底,我国0—14岁残疾儿童有396.2万人,0—17岁残疾儿童有516.9万人,与第一次全国残疾人抽样调查相比,虽然0—14岁残疾儿童减少了421.15万人,占残疾人口的比例也下降了11.14%,②但人口绝对数量仍相当庞大。

  数量庞大的残疾儿童创造了巨大的福利需求,形成了促进我国残疾儿童福利发展的强大动力。到目前为止,我国已逐步建立了包括残疾儿童供养、残疾儿童康复和特殊教育、重度残疾人生活津贴和护理津贴制度在内的残疾儿童福利政策,福利水平逐步提高、项目内容逐渐完善。然而,系统地分析我国残疾儿童福利发展状况,至今仍面临着异常艰巨的任务,对现有残疾儿童福利政策进行回顾、反思,有助于我们对这一事业的未来发展做出正确的判断。学界对残疾儿童相关政策的研究成果丰富,比如对残疾儿童教育的研究,对残疾儿童康复的研究、对残疾儿童家庭支持的研究等等,但从综合视角对残疾儿童社会福利研究的文献却比较有限。鉴于制度实践和理论研究的现状,有必要全面、历史地对我国残疾儿童福利事业进行回顾和总结,以有利于我们对这一问题做出客观的评价,对其未来的发展有清醒的认识和判断。

  二、中国残疾儿童福利的发展与现状

  残疾儿童的特点决定了残疾儿童福利需求的迫切性。然而,由于历史因素的制约,我国残疾儿童福利虽有一定程度的发展,但仍以救助性的措施为主,体系性、制度化、实质性的残疾儿童福利仍旧处于形成之中。如果从“社会福利提升生活质量”的政策界定看,我国现有大部分残疾儿童福利措施仍不具有“社会福利”的属性,以基本生活保障为目标的收养供养、项目式的救治与康复等措施仍是我国残疾儿童福利的主体,供给不足仍然是我国残疾儿童福利事业发展的弊端。系统梳理我国残疾儿童福利发展历程和主要内容,可以发现我国残疾儿童福利主体制度的局限和不足。

  (一)孤残儿童收养制度

  孤残儿童收养制度是新中国建立的最早的针对残疾儿童的福利制度,该制度在建立之初便得到了较好的实施。1951年《关于旧有社会救济福利团体的团结改造问题》在全国城市救济福利工作会议上获得通过,开始由国家统一实施孤残儿童的养育工作。之后的几年,《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》(1956年)、《高级农业生产合作社示范章程》(1956年)和《关于人民公社若干问题的决议》(1958年)相继颁布,确立了农村孤残儿童五保供养制度,标志着国家和政府全面承担起了孤残儿童的养育责任。

  改革开放以来的前30年是我国孤残儿童收养事业发展和规范的重要时期。1997年民政部等6部委联合发布了《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》,提出“孤残儿童福利事业是我国社会保障工作的重要组成部分”,确立了“促进孤残儿童福利事业的发展水平与当地国民经济和社会发展水平相适应”的目标;1999年12月30日,民政部颁发了《社会福利机构管理暂行办法》,完善了包括孤残儿童收养机构在内的社会福利机构的审批、管理制度;之后的《家庭寄养管理暂行办法》(2003年)、《关于加强孤儿救助工作的意见》(2006年)、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》(2008年)等几部文件,进一步明确了我国发展孤残儿童福利制度、加强孤残儿童保护的政策方向。此外,“十一五”期间民政部还相继实施了儿童福利机构建设“蓝天计划”,发布了《“儿童福利机构建设蓝天计划”实施方案》,提出“以改善孤残儿童成长环境、提高孤残儿童生活质量为目标”的福利机构建设方针。

  1.孤残儿童院内养育。孤残儿童的院内养育(儿童福利院供养)主要包括儿童福利院收养和五保供养制度,是通过国家和集体举办的社会福利机构对孤残儿童进行监护、养育的方式。儿童福利院的收养对象主要是无依靠、无抚养人的孤儿、弃婴和残疾儿童以及虽有抚养人但抚养人难以尽到监护义务的残疾婴幼儿。目前,儿童福利院承担了孤残儿童收养的主要任务,成为孤残儿童福利的重要实施主体之一。据民政部2017年8月发布的《2016年社会服务发展统计报告》统计,截止到2016年底,全国共有儿童福利机构465个,床位9.0万张;未成年人救助保护中心240个,床位1.0万张。③④在儿童福利院中,有社会工作者及专业人士为孤残儿童提供全面的养护服务,是当前解决孤残儿童成长、监护问题的重要途径。随着收养制度的完善和全社会福利水平的提高,许多社会福利机构对孤残儿童的养育已经从传统的主要负责孤残儿童的生活照料发展成为满足孤残儿童生活、教育、康复、就业等养、育并重的综合性儿童福利机构,尤其自20世纪90年代以来,这种发展趋向更加明显。

  2.孤残儿童院外养育。孤残儿童院外养育是20世纪90年代以后逐步兴起的,主要方式是孤残儿童家庭寄养。这种养育方式的兴起得益于1991年《中华人民共和国收养法》对收养关系确立与解除、收养效力等问题的规范。之后几年颁布的如《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》(1998年)、《中国公民收养子女登记办法》(1999年)、《家庭寄养管理办法》(2004年)等进一步形成了较完善的孤残儿童收养法律体系,使家庭寄养成为孤残儿童养育的重要方式。家庭寄养政策的实施方式是,由政府提供孤残儿童的生活费、医疗费和教育费用,由福利机构承担对孤残儿童的监护责任并选择合适的家庭,由被选择的家庭承担对孤残儿童的具体照料工作。与传统的机构养育方式相比,这种方式具有许多优点:孤残儿童可以生活在家庭的氛围中,享受家庭的温暖,对于弥补孤残儿童的情感缺失、提升其社会参与具有重要意义。同时,这种政府面向社会购买服务的方式,还可以减轻政府在服务供给中的负担,充分调动社会力量参与孤残儿童福利供给。根据民政部2017年8月发布的《2016年社会服务发展统计报告》,截止到2016年底,在全国46.0万孤儿中,37.3万人是由社会散居供养的,全国全年办理家庭收养登记1.9万件。⑤随着家庭寄养的发展,各地的实践不断丰富,出现了诸如上海模式、北京模式等各具特色的做法,涌现出了一批著名的“乳娘村”,如山西大同的散岔村、安徽合肥的吕面坊村等,对于弥补政府的残疾儿童福利供给不足发挥了重要作用。

  (二)残疾儿童特殊教育福利

  教育福利是我国社会福利领域的又一项重要内容。我国残疾儿童的教育福利——特殊教育制度是随着新中国的建立而建立的。1953年专门的特殊教育管理机构——教育部的聋哑教育处成立,目的是加强对盲、聋哑教育的管理;1956年教育部发布了《关于盲童学校、聋哑学校经费问题的通知》,指出盲校和聋哑学校是特殊学校,经费开支标