经济学社会学 理论研究

农村养老服务供给侧改革研究

沈华

2018-11-02 09:04

刘远风 伍飘宇
《湖南财政经济学院学报》2018年第3期

一、 引言   

 随着中国社会老龄化进程加快,农村人口老龄化在程度、速度、数量以及地域差异上均高于城镇,因而养老服务问题表现更为突出。就农村养老服务而言,早在2000年,中共中央国务院颁布的《关于加强老龄工作的决定》(中发〔2000〕13号)就对农村养老服务提出了指导性意见,强调要进一步完善农村“五保”供养制度和努力办好敬老院或老年福利服务中心。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)进一步就加强农村养老服务在健全服务网络、拓宽资金渠道、建立协作机制提出指导性意见。2016年《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)提出要依托于农村社区综合服务设施,提升农村养老服务能力和水平。2017年国务院颁发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(国发〔2017〕13号)把加强农村养老服务作为重要内容,强调在保障农村特困人员集中供养需求前提下,提倡大力发展农村互助养老服务及提供多样化关爱服务。   

 近年来,学界对农村养老服务改革问题也进行了较为广泛的研究,现有文献大致可分三类:一类文献主要关注农村养老服务改革背景问题,呈现养老服务现状和揭示养老服务问题。黄俊辉(2015)基于调查,指出农村老年人养老服务内容主要集中在生活照料、精神慰藉、医疗护理及文化娱乐四方面,主要受年龄、慢性病状况、年收入、空巢居住和儿子数量等因素影响[1]。黄越(2014)基于湖北省黄金村调查指出,农村老龄人主要养老方式为家庭养老和自主养老,对养老院认知较低,受年龄、婚姻状况等个体特征、传统家庭观念及经济因素影响,农村老龄人口入住养老院意愿不高[2]。此类研究主要基于调查呈现农村养老服务现状,着重分析农村养老服务需求意愿及影响因素,从而一定程度上为养老服务改革提供事实依据和有益信息,但此类研究侧重于从养老服务需求方面揭示问题,而对养老服务供给者——政府、家庭和社会关注度不高,此外其研究内容以农村养老服务问题描述为主,未能对农村养老服务改革路径选择做出有效判断。第二类文献侧重于探讨农村养老服务改革问题,分析农村养老服务改革方向、路径和改革步骤与策略等。刘妮娜(2017)针对欠发达农村地区老年人精神孤独、失能老人无人照料、资金和人员严重缺乏等问题,提出构建老年人之间“自助—互助”养老服务形式,让农村老年人从依赖家庭走向自助互助[3]。丛春霞(2015)针对既有农村养老模式中存在的农民收入水平低、家庭养老功能弱化、资源配置不合理、社会参与度不高等问题,认为完善农村养老服务可从农村经济、医养服务、网络信息、社会力量等方面着手[4]。此类研究为完善农村养老服务提出了建设性意见,但主要依托一定的理论范式提出总体性改革方略,而对养老服务改革所应甄别的事实依据与所应选择的价值基础尚未做充分讨论,从而使其提出的改革方案可操作性不够。第三类文献侧重于从养老服务供给主体的视角揭示问题和探讨对策。包先康(2016)诠释了传统农村养老服务供给模式的困境,提出通过调整政府、养老机构、保险公司、社会组织、社区、家庭六大主体职能,构建一种多主体协同的养老服务供给模式[5]。朱汉平(2013)基于协同治理理论发现,通过政府购买和联动嵌入可以很好地解决传统农村养老服务主体中的政府失灵问题,并利用社会组织自身优势提出推动农村养老服务发展的新思路[6]。此类研究从供给主体的角度揭示问题与寻找对策,为养老服务供给侧改革提供了有益参考,但一方面缺乏对养老服务改革嵌入其中的经济社会背景的关切,另一方面缺少对养老服务供需互动机制的微观分析。概而言之,既有研究虽然从不同角度对农村养老服务问题进行了探讨,从宏观到微观提出了形形色色的改革思路,但改革的切入口和方式与步骤仍不清晰。    

笔者试图结合农村养老服务宏观背景和供需互动的微观机制,从供给侧改革角度探讨农村养老服务的完善之策。首先,结合经济社会宏观背景和养老服务供需互动的微观机制诊断农村养老服务问题,然后依据一些共识性原则讨论农村养老服务供给侧改革蓝图,最后针对问题以供给侧为切入点寻找相应对策。    

二、 中国农村养老服务的特点    

为应对日益严峻的人口老龄化问题,近年来中国政府在增加养老保障财政投入、建设和扶持养老机构发展等方面采取了一定措施,但养老服务发展仍难以适应人口老龄化趋势的加剧和经济社会的发展需要,而在中国城乡二元经济社会体制背景下,农村养老服务问题更为突出,与城镇比较,农村养老服务发展的特殊性体现如下几个方面。    

1. 农村养老服务政策支持更为欠缺  

  面对日益严峻的养老服务问题,中国已出台一些政策措施加以应对,仅2012年以来,就颁发了《关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)》《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见(国发〔2014〕8号)》《国务院关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见(国办发〔2016〕91号)》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(国发〔2017〕13号)》等多项政策措施或指导性意见。然而这些政策措施或指导性意见主要侧重于从宏观角度对中国养老服务的发展做出判断和指导,较少从微观层面针对农村养老服务现状提出针对性政策建议。例如在《关于加快发展养老服务业的若干意见(国发〔2013〕35号)》中虽关注到养老服务城乡发展不平衡,但在提出的“统筹规划发展城市养老服务设施”“大力发展居家养老服务网络”“大力加强养老机构建设”“切实加强农村养老服务”“繁荣养老服务市场”“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”等六大任务中仅有一项直接关涉农村养老服务,其他内容虽对农村养老服务发展有一定指导作用,但大多直接针对城市既有养老服务问题,包括坡道、电梯等无障碍设施改造、居家养老服务网络平台建设。与此同时,在涉及农村养老服务问题时则主要是宏观指导和原则性规定,如“完善农村养老服务托底措施”“充分发挥村民自治功能和老年协会作用,开展志愿服务,解决周围老年人实际生活困难”等。《国务院关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见(国办发〔2016〕91号)》针对城市和农村资源结构不合理,强调养老资源应向居家社区服务倾斜,向农村倾斜,向失能、半失能老年人倾斜。但在“全面放开养老服务市场”“大力提升居家社区养老生活品质”“全力建设优质养老服务供给体系”“切实增强政策保障能力”“加强监管和组织实施”五项任务中的一些具体措施,包括“优化市场环境”“提高老年人生活便捷化水平”“发展适老金融服务”等大都主要针对城市养老服务现存问题。“养老资源向农村倾斜”的政策态度没有具体的指导意见支撑,“提升农村养老服务能力和水平”主要强调依托农村社区综合服务设施、农村基层党组织、自治组织等农村既有物质和组织资源,没有体现对农村养老服务的扶持。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(国发〔2017〕13号)》虽充分呈现了农村居民老龄化程度进一步加深过程中的现实问题,但规划建设内容主要针对城市养老服务的改进问题,包括推进街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设,提供一站式便捷服务,居家社区养老服务工程、实施“互联网+”、建设虚拟养老院等,在提出的“健全完善社会保障体系”“健全养老服务体系”“繁荣老年消费市场”“丰富老年人精神文化生活”“扩大老年人社会参与”“保障老年人合法权益”“强化工作基础和规划实施保障”等任务中并未针对农村养老服务发展做微观层面规划,仅在“健全养老服务体系”相关规划中提出“完善农村计划生育奖励扶持和特别扶持制度”“大力发展互助养老服务”“依托农村卫生室、综合文化服务中心等基础设施为老年人提供关爱服务”等宏观指导意见。地方层面上,各地也纷纷出台了相关养老服务政策。从养老服务政策内容上看主要集中在城市居民可及性更大的养老保险、高龄津贴、养老机构资金补贴等收入保障和物质供养方面。   

2. 家庭养老服务功能丧失更快    

为应对人口老龄化问题,中国已初步建成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系。与传统家庭养老不同,现代居家养老服务源于工业社会,责任主体包括政府、社会和家庭[7]。而传统家庭养老主要以血缘关系为基本支持系统,家庭或宗亲为主要责任主体和支撑单位。然而,随着中国生育政策对家庭生育决策的强力干预及中国特有经济社会变迁速度的影响,中国家庭至20世纪80年代中期以来生育率迅速下降,“4-2-1”和“4-2-2”家庭结构成为主流[8],传统“四世同堂”的大家族逐渐向核心家庭转变,使现代家庭向规模小型化、结构简单化发展,传统的家庭养老功能已无法化解人口老龄化趋势所带来的养老压力,农村劳动力的转移更是进一步削弱了家庭的养老服务功能[9]。主要体现在以下几点:首先,在工业化和城镇化进程中,出现了农村劳动力向城市转移以及城市间相互转移等现象。相对于城市人口的互相转移,农村劳动力外流率更高,农村家庭所呈现出的“空巢化”“留守化”特征更为突出。同时,农村青年外出务工经商距离更远,农村交通更差,致使农村青年回家看望和照顾年迈父母的机会成本更大,农村子女在家庭养老服务功能中发挥的作用较城市而言相对较少。由于农村信息网络通信基础设施更差,智能网络通讯技术应用普及程度更低,农村老年人通过与子女视频互动等获得精神慰藉的可及性更差。其次,随着年龄增长、身体机能退化,老年人患慢性疾病几率增加,由于城乡之间经济差异,在进入老龄后农村老龄人口继续参与劳动比例较大,而农村大量青壮年劳动力已进城务工经商,老年人长时间重体力劳动无人分担,患病几率更高[10]。一方面,由于经济条件较差,农村老龄人口在患病之后返贫几率更大,据《2016年国民经济和社会发展统计公报》数据显示,2016年农村居民人均可支配收入还不到城镇居民家庭人均可支配收入的37%。另一方面,农村医疗卫生、康复护理等基础设施建设较城市而言也更为缺乏,农村老年人的医疗卫生问题更为突出,对家庭成员护理的需求更大,因而家庭支持系统的弱化对其影响更深。再次,自1978年改革开放以及家庭联产承包责任制实行以来,农村劳动力过剩问题日益突出,在国家允许农民进城务工,放宽城镇对农民的户籍限制条件下,大量农村剩余劳动力向第二、第三产业转移,由于户籍、住房、教育等条件的约束,许多农民工只能把老人、小孩留在农村,使得农村老龄人群、儿童双重留守问题突出,形成了以妇女、儿童和老人为主体的庞大留守群体“386199部队”(其中“38”指三八节,代指妇女;“61”指六一节,代指儿童;“99”指重阳节,代指老人)。当前,改革开放初期进入城市打工谋生的第一代农民工也逐渐步入老年,由于经济能力不够或户籍制度影响,他们不能久居城市,最终返回农村,两代老年人的叠加,进一步加重了农村人口老龄化及其相应养老服务难度。最后,由于受教育程度和所处社会环境的不同,城市老年人可以通过读书看报、养花逗鸟、戏曲太极等多种途径丰富自己精神世界。而农村老年人由于自身文化程度较低,寻求精神满足途径少,再加上地区经济发展不平衡,农村老年活动中心、娱乐设备等基础设施数量不足,因而所需子女照顾意愿更为强烈,农村老年人群相对城市而言,在精神方面对子女依赖程度更深,家庭养老功能的弱化对农村老年人的影响更大。    

3. 社会养老服务的可及性更差    

当前养老服务市场已开发出老年人家庭适老化无障碍设施、老年人辅助用具、老人智能可穿戴设备等养老服务产品;慈善服务领域已有老年志愿关爱服务、急救技能培训等多种养老服务内容;社区组织提供了各类老年人活动中心、老年课堂、老年图书馆等社区福利老年文化娱乐服务;康复中心、临终关怀机构等老年医疗卫生服务设施也在不断的建设发展之中。然而这些社会养老服务的提供主要集中在城市,农村居民社会养老服务可及性更差,远远不能满足农村居民需求。首先,从地理位置上来看,由于农村人口分散、面积宽广,农村养老服务需求相对少而分散,商业化社会养老服务机构一般设在城市以便于开拓市场和提高盈利水平,非营利性养老服务机构为了运营管理的便捷性也往往优先设在城市,因而农村社会养老服务设施总体上少于城市。即使农村既有的养老服务设施也可能由于宣传力度不够,农民对此了解有限、利用不充分,或者农民因物理距离的限制难以承受时间成本去有效利用相关设施。因此,农民获得社会养老服务相对城市而言更为困难。其次,政府对城市和农村养老服务设施建设补贴并无差异,但由于农村自身经济条件更差导致其养老服务设施及养老机构在总体数量上少于城市,与之相应,农村获取政策补贴资金也更少。再次,由于碎片化的养老保险政策,农村老年居民收入水平更低,购买服务能力更弱。最后,由于城乡二元经济社会体制长期存在,公益性养老服务资源城乡分布极为不均衡,如部分老年大学、康复护理等大多只在城市地区推行。 

   三、农村养老服务发展的困境  

  1.养老服务需求尚未充分挖掘   

 当前养老服务产品的开发还未适应养老服务需求特点,由于中国农村相对于城市具有不同的经济社会文化条件,农村居民养老服务需求也有其特殊性,当前中国农村养老服务需求尚未充分挖掘,主要表现在普遍性需求的制度性供给缺乏、个性化需求的市场开拓不足[11]。从普遍性需求来看,农村老年居民有不同于城市老年居民的特点。首先,农村老年居民有“活到老、干到老”的典型特征,农村老人没有严格的退休概念,参与生产劳动的比例很高,往往工作到自己身体条件允许的极限,随着身体机能的老化,劳动强度需要相应的降低,因此农村老年人有辅助生产劳动的广泛需求。其次,城市老年人有打球、跳舞等健身活动和看报、书法、旅游观光等多形式、多层次的精神文化活动,而农村老年人由于经济能力和文化层次上的差异,表现为层次较低的看电视、打牌、聊天等,农村老年人的健身需求和精神文化需求都尚未充分挖掘。最后,长期以来,政府在农村养老服务建设方面主要集中保障“特困户”“五保户”“残疾人”等特殊弱势群体,在人口老龄化不断加剧的背景下,近年来农村留守、空巢家庭中的老人及失能或部分失能老人养老问题逐渐引起关注,但仍然忽略了对大部分生活能够自理的农村老人养老服务需求的关切。在中国城乡二元经济社会体制下,养老服务基础设施建设没有充分考虑农村居民需求的特殊性,农村养老服务的制度性供给缺乏。   

 由于农村老人的家庭状况、经济条件和身体状况及个性特征各不相同,农村养老服务需求具有个性化和差异化特征。然而,社会化服务主体并没有开发出针对农村养老服务的个性化需求的服务产品。首先,老年人的身体状况和心理健康问题一直处于一个动态变化的过程中,大量养老服务需求具有临时性、分散性、应急性,需求类别和层次多且变化快,当前社会化养老服务要么是家政服务、医疗照护等专业化的分散服务,无法为居家老人提供全方位的跟踪服务,要么以敬老院为依托提供吃、住、娱乐、护理等统一的、模式化的全方位服务,无法体现不同老人的差异。其次,由于农村人口密度相对较小,收入水平更低,农村养老服务的购买力较低,农村养老服务的可及性差,临时照护、紧急救援、送餐等特色鲜明的养老服务项目尚未在农村普遍展开。再次,由于农地福利功能广泛存在,老年农民劳动参与率高,但并不追求农地经济收益最大化,劳动投入的量和强度由恰亚洛夫指出的“边际劳动辛苦程度与边际效用的均衡”决定,农民生产和生活难以分开,当前市场主体尚未开发出生产服务与生活服务混业经营的模式。最后,公益慈善类养老服务组织也由于志愿团队的构成、组织管理的难度、慈善效率的追求等原因导致在农村活动相对较少,农民特定的养老服务需求也难以通过慈善组织满足。  

  2.养老服务有效供给不足    

不仅农村养老服务需求没有充分挖掘,而且农村老年人医疗护理、健康保健等急切之需尚未得到满足。农村养老服务有效供给不足,主要表现在政府相关公共服务职能缺位、社区养老服务发展滞后、养老机构功能紊乱。   

 养老服务需要政府提供相关基础设施,构建相应政策支持体系,然而,当前政府相关公共服务职能缺位。首先,由于农民长时间重体力劳动,在老年身体机能萎缩更快,农村老人对医疗卫生、康复护理产生了巨大需求,虽然中国大力倡导旨在更好为老年人提供服务的医养融合养老服务新模式,但医养结合养老机构目前存在医疗养老资源供给不足、医保对接门槛高、主管部门交叉重叠、责任边界不明晰等问题,从而影响养老服务的有效供给。其次,在农村集体经济普遍空壳化的背景下,农民集体无法支撑农村养老服务体系的建立和完善,而农民由于收入水平有限也无力自费购买较全面的养老服务。由于政府财政投入有限,农村公立养老服务机构设施不足,且维护升级困难,因而其服务对象往往局限于“五保户”等特殊群体。最后,由于农村公共财政投入有限,农村公共物品供给不足,农村养老服务文化建设、娱乐设施、医疗资源等方面增长速度与农村人口老龄化和高龄化趋势增长速度不匹配。    虽然中国以构建居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的多层次养老服务体系为养老服务建设目标,然而社区养老在农村养老服务中的依托作用尚未充分发挥。首先,农村社区养老服务人员数量少,且专业化程度不高。在农村空心化背景下,农村青壮年劳动力短缺,农村养老服务发展可利用的专兼职护理人员十分有限,而当前有关养老服务专业教育培训体系建设滞后和职业准入制度不成熟,大多数养老服务机构护理人员未接受过专业的相关业务培训,因而服务人员专业化程度不高。其次,农村社区养老的服务对象有限,服务内容单一。以“互助幸福院”等农村社区组织主要由村集体举办,主要服务对象为年满60周岁、鳏寡孤独以及有生活自理能力、无生产能力的贫困老人,服务方式以生活自理和互相扶持为主,难以充分保障老年需求。最后,由于农村信息网络通信基础和智能网络通讯技术应用普及程度更低,无法形成和城市地区一样的互联网养老服务系统,无法对老年人身体健康状况和养老需求快速反应,在健康监测可穿戴设备、辅助器具、康复护理等老年用品供给上也受到影响,农村社区养老服务人员难以及时、准确的提供服务。   

 机构养老是居家养老和社区养老的重要补充,养老机构本应以提供养老服务为核心职能,然而,当前一些养老机构存在职能定位不准、功能紊乱等问题。首先,由于各地政府对养老服务业补贴投入增加,导致一些房地产等商业开发项目,以提供养老服务之名追求国家在土地、财政上的优惠政策,造成有名无实的养老机构增加。其次,养老机构的“公益”性质缺乏,大量民营养老机构“打包”全额收费,费用高昂,而大多数农村老年人养老服务支付能力有限,农村老年人及其家庭难以承受。再次,养老机构存在重建设轻管理的现象,管理粗放,个人责任机制建设不全,造成养老院虐老、走失事件频发,降低了人们对机构养老的热情和期望,导致部分养老机构设施闲置,影响了机构养老的供给效率。最后,由于农村基层政府对人口老龄化知识教育的宣传不足,受中华民族传统美德“家”“孝”文化伦理的影响,中国农村老龄人口不愿入住养老机构现象存在,致使养老机构床位处于空置状态,养老机构无法盈利而停业。   

三、 养老服务供给侧改革措施   

 针对农村养老服务的特点和发展困境,要进一步满足农村老年人的养老需求,提升服务质量,应从供给侧发力,不断完善“市场主导+政府扶持”与“公益参与+社区服务”的养老服务体系,让市场在养老服务中发挥更大作用,促进市场有效满足农村老龄人的个性化养老需求;强化政府责任,解决市场失灵问题,保障养老服务的有效供给;在养老服务的实施上,遵循“远亲不如近邻”的邻里互助社区文化传统以及中国共产党以人为本、以民为本的执政理念,加强对除家庭之外的公益组织和社区两大主体的建设,让市场、政府、公益组织和社区各司其职,充分发挥自身作用,为农村养老服务贡献应有之力。    

1. 让市场在养老服务中发挥更大作用  

  农村养老服务需求庞大,且呈现出多层次、多元化特征,政府标准化的统一养老服务供给难以满足多样化的养老服务需求,因而应充分发挥市场自身在资源配置中的决定性作用和政府在政策平台上的引导作用,以农村老年人实际需求为出发点,加强资源整合与联动,为农村老年人提供个性化、多元化的养老服务产品,发挥市场在养老服务体系中的主导作用。    发挥市场在养老服务中的主导作用应发挥市场自身在资源配置中的决定性作用。首先,利用市场对农村养老服务需求的灵敏性、直接性和客观性,优化当前农村养老服务资源配置模式,打通城乡之间养老服务要素流通渠道,实现城乡之间双向、自由流动,打破城乡之间养老服务供给的不平衡状态,调动市场积极性。其次,拓宽多种投资渠道,提供多样化的商业养老保险产品,鼓励加强个人储蓄,提升农村老年人群的消费水平,有利于老年获得更好的生活和精神保障,在一定程度上为政府减轻财政压力,成为社会保障体系的重要补充。   

 为更好发挥市场在养老服务中的决定性作用,还需加强政府引导[13]。首先,政府应提供一个公开透明的法制环境,加强对养老产业投资环境改革,降低制度性交易成本,优化发展环境,培育市场主体。其次,政府在政策上可以加大给予在农村兴办养老服务机构的企业在水电、税收等方面的优惠扶持,或通过向公益性组织、养老服务企业购买公共服务的方式引导企业和社会组织参与到农村公益性养老院的建设之中,增加养老行业的竞争力度,增强养老行业的多元化参与,提升农村养老服务的供给质量。最后,政府应加强对市场的监管力度,维持良好市场竞争秩序。政府可建立完善的养老服务管理链及全国统一的服务和质量标准与评价体系,严惩侵害老年人权益事件,提高侵害老年人权益的违法成本,构建养老行业的诚信体系,促进市场在农村养老服务中发挥更好作用。   

2. 保障农村基本养老服务有效供给,强化政府责任   

 为保障农村基本养老服务需求得到有效供给,政府应承担相应责任,提供基本公共服务,构建养老服务人才培养体系。基本的公共服务是农村养老服务有效供给的重要基础,主要体现在经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面。经济供养方面,政府应加快推进城乡养老保险一体化建设,增加养老金的供给能力,对无力承担个人缴费责任的困难群体予以扶助。完善医疗保险制度,推进城乡医保制度“并轨”,减少因病致贫、因病返贫的现象发生[12]。在生活照料上,首先应将农村“五保户”等集中起来提供基本供养、护理服务,减少因地区分散性所带来的监督、供养困难,体现政府保基本、兜底线的保障功能与责任。其次,针对农村地区日益增多的失能与失独老人,政府应在进行家庭经济调查基础上对没有能力进入商业养老机构的老人进行照顾,健全和完善现有的农村养老服务机构,发挥政府主导作用,加大养老服务财政投入,对现有公办养老服务机构硬件设施进行优化。对处于生病等特殊时期的空巢、留守老人,政府可以依托行政村,由基层组织为老年人此类需求提供帮助,建立起统一的老人代购、生活照料、信息关爱等服务,形成统一的产业链。对于身体健康、还在参加农业劳动的老年人,政府可以定期对其农业种植、家畜养殖等方面进行知识培训,并根据农村老年人身体机能逐渐衰退的状况适当安排辅助性劳动岗位,提供给农村仍在进行生产劳动的老龄人劳动券,农村老年人用劳动券交换自然村中居住的青壮年劳动力,达到减轻老年人劳动强度的目的,而获取劳动券的年轻村民可以用劳动券向当地政府换取薪资,不仅满足了农村老年人的养老服务需求,同时也可给当地的劳动人口带来额外收益。在精神慰藉方面,政府可建设具有普及型的图书馆、棋牌室、放映室等农村娱乐设施及场所,增加农村老年人娱乐方式的多样性,丰富农村老龄人群的精神生活层次、让其拥有更多获得感。其次,基层政府组织可还可充分挖掘本地传统文化习俗,建立科学合理的财政投资机制,引导当地老年人重拾传统习俗,例如民间剪纸、皮影戏、刺绣、地方戏等等,在丰富自己老年生活的同时充当传统习俗文化的保护者和传承者。   

3. 积极引导公益慈善力量进入农村养老服务领域    

政府承担过多养老责任会造成财政赤字负担过重、政府寻租现象出现以及无法回应公众多元化需求等诸多问题。由于养老服务是一项准公共产品,部分养老服务产品具有非竞争性和非排他性,全部由市场提供会导致信息不对称、不完全竞争、不公平等现象出现,因此,养老服务领域存在着政府失灵和市场失灵的双重失灵。公益慈善力量作为市场和政府之外的第三部门,不仅可以满足不同农村老年群体对养老服务的多样化需求,还可以提供市场和政府尚未提供的养老服务需求,在弥补市场失灵和政府失灵方面发挥着独特的作用。首先,慈善组织可以提高养老服务供给水平,慈善组织资金投入成本较少,市场因无法营利和政府因无广泛需求而未提供的项目就可由公益慈善等社会力量来推进,如失独、空巢老人生病时的临时护理、紧急救援、送餐等。其次,公益慈善组织具有贴近社会需求、精准定位的优势,由于其来源于基层、贴近基层,了解农民的养老服务需求及特性,在为其提供养老服务过程中,具有针对性和灵活性,还可以为有需要的老年人提供持续的跟踪性照料服务。最后,公益慈善组织还发挥着公益催化剂的作用,在社会中扮演着宣传倡导者、意识启蒙者、专业指导者、服务提供者和合作伙伴等多重角色,有利于推动更多的社会力量加入到农村养老服务体系建设之中[14]。    积极引导公益慈善力量进入农村养老服务体系,首先需要培育慈善文化、强化慈善意识。只有当公民将慈善内化成一种自觉的信念,才能积极主动投身于慈善实践。其次,政府也应为其提供良好的政策环境,根据农村相对城市地理位置和经济环境的特殊性,给予农村慈善组织机构更多政策倾斜,激发农村自组织能力,促进农村慈善组织的成长。再次,为更好的服务农村老年人群,当地政府应充分挖掘义工、志愿者资源,可将所在地的市、县、镇中的公务员、教师、大学生、退休老人等组织起来,根据地域进行划分,进行老年人服务地区认领,由一个小组负责一个地区的老年人照料服务,定期上门慰问和为老年人提供服务等。志愿者应充分发挥主观能动性,多关心、探望老人,特别关注由于种种原因而不常出门活动的独居或高龄空巢老人,及时了解和满足他们需求。最后,政府还可通过建立岗位补贴、特岗津贴等人才扶持政策,按比例配备农村养老服务管理人员,解决志愿团体、公益慈善力量在管理上难题。    

4. 加强农村社区养老服务建设    

由于地理位置上的优势,以及文化传统及风俗习惯在养老观念上的影响,社区具备强大的助养服务功能,它既能让养老服务需求者享受家庭的温暖,又能获得专业的服务,从而使社区成为某些家庭功能丧失之后最直接、最有效的接替者,在完善农村养老服务体系中占据重要地位。社区养老服务以基层组织和村委会为组织载体,通过盘活整合社区内可利用的财力、物力、人力以及技术和信息等方面的资源,充分利用村闲置房等集体设施、调动基层政府管理人员、村民的积极性,降低农村老年人接受养老服务的成本、节约家庭开支,充分发挥邻里互助的优良传统,就近提供养老服务,并节约因入住养老机构所产生的诸如房租、水电费等一系列的开销,缓解大部分农村老年人的经济压力,综合满足农村老年人的养老服务需求。   

 加强农村社区养老服务建设,首先政府应加大对农村社区养老的支持力度,增加相应的财政投入,缓解大部分农村地区因无企业或工业而造成的无集体经济来源支撑其农村社区养老服务发展的困境。加快农村智能网络通讯技术普及,形成互联网养老服务系统。加强对健康监测可穿戴设备、辅助器具、康复护理等老年用品供给。根据不同地区对养老服务需求的不同,政府也可委托其运营日间照料中心和养老服务中心站等,或向公益组织或营利组织购买本地缺乏的养老服务,充分调动已有的社会网络和资源,为农村老年人提供多层次、多形式、多渠道的养老服务,从而使农村社区养老服务个性化发展,有计划的推进农村社区养老服务事业发展。其次,政府应建设推广“社区服务站+服务信息平台”以及“片区管理和片区服务”的服务方式。以社区为单位建立社区服务站,为农村老年人群对社区养老服务人员和社区养老需求进行管理,提供养老服务需求对接的工作平台。完善居家养老服务信息系统,建立一套完整的包括养老对象档案管理、服务人员管理、服务对接及派单管理等在内的后台运营管理平台,实现信息交换和记录功能,有利于对农村老年人的紧急需求进行快速反应。最后,针对农村老年化群体对养老服务需求的特殊性,社区可以建立生活自理型、生活协助型、失能老人护理型三种类型的养老服务机构,在每一机构中又根据养老服务的不同需求建立具有针对性和专门化的农村养老服务类别,例如白天在中心活动、晚上回家休息的日托中心、让老年人结伴认对的互助养老中心、提供送餐服务的膳食服务中心、上门服务中心等,发挥农村社区养老的最大优势。    五、结语    

农村养老服务供给侧改革不仅是对存量供给的改革和调整,而且还对增量供给提出了明确要求。在增量供给中,应注重对现阶段农村养老服务缺乏的政策、个性化需求、精神慰藉及失智失能老人养老需求等方面内容进行供给,放开养老服务市场,提升农村养老服务和老年人产品的供给质量和效率,加强政府政策引导,强化政府兜底责任,积极引导公益慈善力量进入社会农村养老服务领域,加强农村社区养老服务建设,不断完善“市场主导、政府扶持”与“公益参与、社区服务”的养老服务体系,形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与、各尽其能的发展格局,营造农村老年良好养老氛围。


【作者简介】刘远风(1977- ),男,湖南安乡人,湖南农业大学公共管理与法学学院副教授,管理学博士,硕士研究生导师,研究方向:农村公共经济与社会保障;伍飘宇,湖南农业大学公共管理与法学学院。长沙 410128


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